AVRUPA BİRLİĞİ'NDE HÜKÜMETLERARASI İŞBİRLİĞİ

1) Karar alma mekanizmaları:

- Kararlar yalnızca Bakanlar Konseyi tarafından ve oybirliği ile alınırlar.

Bu nedenle tüm üye devletlerin fiilen veto yetkisi vardır.

- Komisyon bu alanlarda sınırlı bir şekilde çalışmalara katkıda bulunur.

Yasama sürecini başlatma tekeline sahip değildir.

- Avrupa Parlamentosu'nun rolü bir danışma organı ve tartışma platformu olmakla sınırlıdır.

2) Bu alanlarda alınan kararlar Topluluk hukukunun bir parçası değillerdir. Gerekli durumlarda üye ülkelerin parlamentolarının onayı şarttır.

3) Adalet Divanı'nın yargı gücü bu alanları kapsamaz.

A- Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası (ODGP)

Avrupa Birliği Antlaşması'nın beşinci başlığı ODGP'yi hukuksal olarak tesis eder. Antlaşmanın J maddesinden J 11 maddesine kadar olan bu düzenlemelerinin yürürlüğe girmesiyle birlikte, Avrupa Tek Senedi'nin üçüncü başlığı tarafından kurumsallaştırılan Avrupa Siyasal İşbirliği mekanizması lağvedilmiştir.

B-Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası'nın Kökeni

Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası'yla yeni bir aşamaya giren kurumsal evrim, somut olarak Batı Avrupa Birliği'nin (BAB) kurulması ve Avrupa Siyasal İşbirliği mekanizmasının gelişmesiyle başlamıştır. Avrupa Siyasal İşbirliği'nin aksine, BAB'ın bütünleşme sürecinin hukuksal yapısına dahil olması ancak Maastricht Antlaşması ile ve sınırlı bir şekilde mümkün olmuştur.

1) Batı Avrupa Birliği

Avrupa bütünleşme sürecinin ön adımları, ilk olarak dış politika ve güvenlik alanında atılmıştır. İkinci Dünya Savaşı'nın son bulmasını izleyen yıllarda, özellikle 1948 yılında Prag'ta komünist darbe ve Batı Berlin'in Sovyet ablukasına maruz kalmasıyla gerginleşen Doğu-Batı ilişkilerinde soğuk savaş döneminin başlaması, Batı Avrupa'da askeri ittifak arayışlarını hızlandırmıştır. Ayrıca, bu ortamda Batı Almanya'nın yeniden silahlandırılması zorunluluğunu çokuluslu bir kurumsal çerçeve içinde ele alma kaygısı ortaya çıkmıştır.

Bu amaçlarla, 17 Mart 1948'de Fransa, İngiltere, Belçika, Lüksemburg ve Hollanda Brüksel'de imzaladıkları antlaşma ile Batı Avrupa Birliği'ni kurmuşlardır. Daha sonraları, 23 Ekim 1954 Paris Anlaşması'yla Almanya ve İtalya'yı da içine alan bu kurum yeterli bir güvenlik ve savunma işbirliği zemini teşkil etmemesi nedeniyle bir anlamda uykuya bırakılmıştır. Soğuk savaşa ilk güçlü kurumsal tepki, 1951'de Batı bloğunun askeri güvenlik savunma işbirliğini Atlantik aşırı bir çerçeveye oturtan Kuzey Atlantik Paktı Örgütü'nün (NATO) kurulması olmuştur.

2) Bütünleşme Sürecinde İlk Siyasal Girişimler

27 Mayıs 1952'de Paris'te imzalanan antlaşmanın konusu olan Avrupa Savunma Topluluğu''u kuran antlaşma, Avrupa çerçevesinde ve bütünleşme mantığı ile geliştirilmek istenen bir girişim olmuştur. Fakat, 1954 yılında, bu tasarının arkasındaki ABD''in yönlendirmesinden rahatsızlık duyan Fransız ulusal meclisinin bu antlaşmayı onaylamayı reddetmesi yüzünden, bu girişim başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Savunma alanında uluslarüstü bir kurumsallaşma öngören bu girişim daha sonuçlanmadan, Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Parlamenter Meclisi tarafından ortaya atılan Avrupa Siyasal Topluluğu tasarısının da destek görmemesi üzerine, Fransız devlet adamları Robert Schuman ve Jean Monnet'in önderliklerini yaptıkları işlevselcilik ("Fonctionnalisme") yaklaşımı önplana çıkmıştır. Bunun sonucu olarak, en başından itibaren tüm alanlarda veya siyasal alanlarda bütünleşme yerine, önce en olası ve kolay ekonomik işbirliği alanlarını kapsayan bir bütünleşme süreci politikası izlenmeye başlamıştır. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu, Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu ve Avrupa Ekonomik Topluluğu bu yaklaşımın ürünleridir.

3) Avrupa Siyasal İşbirliği

Altı AET ülkesi devlet veya hükümet başkanı, ilk defa bütünleşme sürecine yön vermek amacıyla biraraya geldikleri 1969 Lahey zirvesinde, ortak Pazar aşamasına geçilmesi ve İngiltere'nin tam üyeliğine yeşil ışık yakılmasının yanısıra, üye ülkelerin dış politikaları arasında karşılıklı görüş alışverişi ve eşgüdüm öngören bir Avrupa Siyasal İşbirliği mekanizması geliştirme kararı almışlardır. Yetmişli yıllarda, bu mekanizma bir taraftan yöntemleri açısından güçlenirken, diğer bir taraftan da çeşitli uluslararası sorunlar karşısında Topluluk ülkelerinin birbirleriyle uyumlu hareket etmesini sağlamıştır. Avrupa Siyasal İşbirliği bu dönemde en çok 1975 yılında Arnavutluk dışında tüm Avrupa ülkeleri ile A.B.D.ve Kanada tarafından imzalanan Helsinki Nihai Senedi'nin müzakerelerinde, bu sayede başlayan Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı (AGİK) nezdindeki çok taraflı görüşmeler sürecinde ve Orta Doğu sorununda başarılı bir şekilde işlenmiştir.

Seksenli yıllarda Avrupa Tek senedi ile sonuçlanacak bir dizi girişim, Avrupa Siyasal İşbirliği çerçevesinde Topluluğun uluslararası politikada daha güçlü bir şekilde tek ses olmasını öngörmüştür.

Tek senet uyarınca, Avrupa Siyasal İşbirliği çerçevesinde uluslararası politikada ortak tavırlar geliştirmek amacıyla üye ülkelerin dışişleri bakanları, müsteşarları ve teknik kadroları arasında düzenli bir toplantı, bilgi alışverişi ve ortak siyaset üretme sistemi kurulmuştur.

C- Soğuk Savaş Sonrası Avrupa Topluluğu

Komisyon, Avrupa Parlamentosu'na sunduğu 1991 yılı programında Topluluğu yeni Avrupa mimarisinin merkezi olarak tanımlamıştır. Bu dönemde Topluluk yıkılan eski Avrupa siyasal düzeninin yerine yeni bir düzen arayışının odak noktası durumuna gelmiştir. Hem Tek Pazar hedefine doğru ilerleyen iç dinamikleri açısından, hem de kendisinden siyasal birlik ve güç gerektiren beklentiler yaratan uluslararası ortamda, Topluluğa siyasal bir aktör olarak uluslararası ilişkilerde rol oynayabilme yolu açılmıştır. Böylece, Topluluk ülkeleri arasında uzun bir süredir düşünülen, ekonomik ve parasal birlik amacıyla bir hükümetlerarası konferans nezdinde müzakereler sürecine siyasal bir boyut eklenmesinin zemini oluşmuştur. Soğuk savaş biterken, Topluluk zamanın iki süper gücünün Avrupa'ya yönelik politikalarında önemli bir etken olarak belirmeye başlamıştır.

D- Bütünleşme Süreci ve NATO

A.B.D.'nin Avrupa politikasının en önemli kanalları olan İngiltere ve Almanya ile sürdürdüğü özel ikili ilişkilerin yanı sıra, bu politikanın en köklü çok taraflı aracı olan NATO, bu dönemde bir taraftan tüm Avrupa ülkelerini kucaklayan AGİK, bir taraftan da Avrupa Topluluğu ülkelerinin güçlendirmeye çalıştıkları BAB arasında yeni bir Avrupa güvenlik düzeninin odak noktası olmuştur. Yeni demokrasilere genişlemekte acele etmeyen NATO, bu dönemde A.B.D. ile Topluluk ülkeleri arasında kıtanın güvenliğinde yeni bir rol paylaşımı arayışlarının platformu durumuna gelmiştir.

Avrupa'nın güvenliğinde Atlantik bağına öncelik veren İngiltere ve bu konuda duyarlı olan Hollanda ve Portekiz'e karşılık, Almanya ve Fransa güçlü bir Avrupa savunma kimliği oluşması fikrinin öncülüğünü yaparak ve zamanla ortak bir Avrupa ordusunun çekirdeğini oluşturacak bir ortak askeri birlik kurmaya hazırlanmaya başlamışlardır. Topluluk'ta etkili olan siyasal irade, Avrupa güvenlik sisteminin transatlantik çerçevesini bozmadan, bu sistemin Avrupa temelinin tek bir ses olarak bütünleşmesi taraftarı olmuştur. Bu amaçla BAB'nın Topluluk üyelerine genişlemesi ve bütünleşme sürecine dahil olması öngörülmüştür.

Hem Topluluk açısından hem de A.B.D. açısından "Evet, ama..." yaklaşımı olarak nitelendirilebilecek bütünleşme sürecinin güvenlik boyutunun güçlenmesi ve Atlantik ittifakının öneminin devamı ikilemi, NATO'nun yeni stratejik kavramını belirlendiği Temmuz 1990 Londra ve Kasım 1991 Roma zirvelerinin sonuç bildirilerine yansımıştır. Topluluk ülkeleri Atlantik ittifakına olan bağlılıklarını teyid ederlerken A.B.D.de, Topluluk ve BAB nezdinde güçlenen bir Avrupa savunma kimliğinin NATO'nun değişen rolü ile çelişkili değil, tamamlayıcı nitelikte bir ilişki içinde olduğunu kabul etmiştir.

E- Bütünleşme Süreci ve Dış Politika

Topluluk yeni Avrupa düzeninde kendisine biçilen siyasal çekim merkezi rolünün verdiği güvenle kurumsal reform yoluna girerken, uluslararası politika sahnesinde patlak veren iki sorun ile karşı karşıya kalmıştır. 2 Ağustos 1990'da Irak'ın Kuveyt'i işgaliyle başlayan kriz ve savaş boyunca, başta İngiltere ve Fransa olmak üzere üye ülkeler ulusal politika mantığıyla hareket etmişlerdir. Bu dönemde, Topluluk ülkelerinin tek ortak eylemi BAB çerçevesinde denizden kuşatma operasyonlarını yürütmek ile sınırlı kalmıştır. Diğer önemli sorun, 1991 yılından itibaren Topluluğun siyasal istikrar sağlama alanı olan Avrupa'nın ortasında Yugoslavya Federasyonu'nun dağılmasıyla baş göstermiştir. Gerek Hırvatistan, gerekse Bosna'daki savaşlar karşısında Topluluk arabuluculuk yapmak ve insani yardım göndermenin ötesinde etkin olmamıştır.

Bu durum bir yaklaşıma göre, Avrupa bütünleşme sürecinin henüz dış politika ve güvenlik alanını kapsayacak bir olgunluk aşamasına gelmemiş olmasının bir göstergesidir. Buna karşılık, Topluluğun yönetim çevrelerinde etkili olan federalist yaklaşıma göre ise, bu durum tam tersine uluslararası ilişkilerde Topluluğun ne derecede siyasal birliğe ihtiyacı olduğunun fakat bunu somutlaştıracak kurumsal araçlardan yoksun olduğunun kanıtıdır. Bu görüş ekonomik olarak dünya sahnesinde bütünleşerek güçlü olmak zorunda olan Topluluğun çıkarlarını ve değerlerini savunmasının, ancak siyasal birlik ile mümkün olacağını ve bu birliğin bir kurumsal zeminden yoksun olması durumunda, Topluluğun Körfez ve Yugoslavya savaşlarında olduğu gibi uluslararası ilişkilerde ekonomik gücünü yansıtan siyasal etkiyi gösteremediği şeklinde bir değerlendirme yapmaktadır. Diğer yaklaşım, bu görüş karşısında siyasal iradenin gerçekten varolması durumunda, hukuksal bir metne ihtiyaç olmadan da Topluluğun etkin olabileceğini, bütünleşme sürecinin doğal evriminde henüz ulaşılmamış bir birlik aşamasına yasal metinlerin zorlamasıyla gelinmesinin mümkün olmadığını savunmaktadır.

F- Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası'nın Araçları

Tek Senet uyarınca, Avrupa Siyasal İşbirliği mekanizmasının amacı, genel çıkar içeren alanlarda ortak bir dış politikanın tanımlanıp uygulanmasıdır (Tek Senet, madde 30-2). Avrupa Birliği Antlaşması ise, J1 maddesinde ODGP'nin "tüm dış politika ve güvenlik alanları"nı kapsadığını belirlemekte ve genel bir amaç listesi saptanmaktadır:

- Birliğin ortak değerlerinin, temel çıkarlarının ve bağımsızlığının korunması.

- Birliğin ve üyesi devletlerin güvenliklerinin her alanda güçlendirilmesi;

- Birleşmiş Milletler Şartı'nın ve Helsinki Nihai Senedi'nin ilkelerine ve Paris Şartı'nın amaçlarına uygun olarak, barışın korunması ve uluslararası güvenliğin güçlendirilmesi;

- Uluslararası işbirliğinin desteklenmesi;

- Demokrasinin, hukuk devletinin ve insan hakları ile temel özgürlüklerin geliştirilmesi ve güçlendirilmesi.

Bu genel amaçlar çerçevesinde Birlik birbirine bağlı üç araca sahiptir.

- İşbirliği

- Ortak tavır;

- Ortak eylem.

1) İşbirliği

İşbirliği üye devletler arasında dış politika alanında düzenli karşılıklı bilgilendirme ve danışma mekanizmaları içerir.

2) Ortak Tavır

Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi, herhangibir dış politika konusunda gerekli gördüğü takdirde bir ortak tavır tanımlayabilir (Madde J2). Bu düzenleme, özellikle Yediler Grubu'nda Almanya, İngiltere, Fransa ve İtalya'nın yer almasından ve Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyinde İkinci Dünya Savaşı galibi ve nükleer güç sahibi olarak İngiltere ve Fransa'nın daimi üyeliklerinden kaynaklanan durumu ilgilendirmektedir. Her iki uluslararası platformda da, bazı üye ülkeler yerine, tüm üye ülkelerin Avrupa Birliği siyasal kimliği altında temsili bütünleşme sürecinin gündeminde şimdilik yer almamaktadır.

AT Konseyi henüz Maastricht Antlaşması yürürlüğe girmeden, Haziran 1992 Lizbon zirvesinde Birliğin güvenlik alanında ortak bir politika geliştirmesini gerekli gördüğü dört alanı belirlemiştir;

- Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Konferansı (AGİK)

- Avrupa'da silahsızlanma ve silahlanma denetimi politikası

- Nükleer silahların çoğalması sorunu

- Güvenlik politikasının ekonomik konuları (teknoloji aktarımları, silah ticareti,..)

3) Ortak Eylem

Birlik, dış sorunları karşısında yalnızca ortak bildiri üretmekle hedeflediği uluslararası siyasal etkinliğe ulaşamayacağından, Maastricht Antlaşması ODGP çerçevesinde Birliğe ortak eylem hakkını tanır.

Dünya ölçeğinde bakıldığında AB'nin yeterince başarılı olamadığı birçok alan var. AB ülkelerindeki en büyük sanayici ve işadamlarının üst kuruluşu olan ve TÜSİAD'ın da üye bulunduğu UNICE'nin 1998 yılında yayımladığı bir raporda AB'nin rekabet gücünde ABD ile Japonya'nın gerisinde olduğunu belirtiyor ve saptanan eksiklikler sıralanıyor.